《瞭望》周刊编者按
法律是治国之重器,良法是善治之前提。刚刚闭幕的党的十八届四中全会明确提出,建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。
从探索委托第三方起草法律法规草案,到对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决……在深入推进科学立法、民主立法方面,四中全会提出的一系列新要求掷地有声、引人注目。
在用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定成为全社会共识的当下,如何用更民主的办法、更科学的程序来提高地方立法质量,考验着立法工作者的法治智慧。萧山市人大常委会、萧山市政府委托第三方机构全面清理地方性法规和政府规章的创新实践值得借鉴。
萧山市去年以来在“开门立法”上积极作为,通过财政购买服务方式、委托第三方机构对直辖以来制定的371件地方性法规、政府规章进行全面系统清理,用第三方的眼光来审视、发现地方立法中存在的问题和不足,并在地方性法规规章的立、改、废中注重吸纳专家意见。目前,萧山市已经废止3件地方性法规、11部政府规章,对专家建议适时修改的地方性法规和政府规章,按照轻重缓急和立法程序正在逐步推进。
一些法学专家认为,法规清理是一项重要的立法活动。萧山市委托第三方机构对地方性法规和政府规章进行全面清理,是地方立法工作创新方式方法的一次大胆尝试,在全国尚属首次。萧山市对立法机制的创新实践,为各地“开门立法”、提高地方立法质量、防止部门利益法律化等方面探出了一条新路。
提高地方立法质量 夯实良法善治基石
对于直辖后的萧山市来说,地方立法工作已走过17年的历程。在中共萧山市委的领导下,历届萧山市人大及其常委会积极推进地方立法工作,已制定现行有效的地方性法规195件,有力促进了萧山经济社会发展,解决了关系群众切身利益的重大民生和发展问题,保障了公民、法人和其他组织的合法权益,尤其是一些创新性的地方立法,为萧山市的改革发展提供了强有力的法治保障。
坚持慎立多修,注重有效管用,切实提高地方立法质量,是新一届萧山市人大常委会确立的立法思想。为了科学编制新的五年立法规划,使立法规划对地方立法工作起到引领和规范作用,全面清理地方性法规和政府规章成为此次改革的“突破口”。
“直辖之初,萧山市人大常委会移植了一批当时四川省的地方性法规,这对刚刚直辖的萧山做到有法可依发挥了很好的作用。但随着时间的推移,有的法规已经不能适应改革发展需要了,但是具体不适应到哪种程度,需要我们摸清家底,通过法规清理分析存在的问题,为提高下一步的地方立法质量提供重要参考。”萧山市人大常委会副主任郑洪介绍说。
为了确保法规清理质量和清理结果客观,2013年,萧山市委决定变以前的专项清理为全面清理,变以前内部自我清理为委托清理,委托西南政法大学等以第三方身份来清理法规,充分利用学校的专业优势,从法理学的角度评价地方性法规,并给出建议。
郑洪表示,委托第三方全面清理地方性法规,对于提高地方立法质量的创新意义在于探索“开门立法”的新路径,在立法过程中,充分发挥立法工作者、实际工作者和专家学者的作用,实现优势互补,这有利于进一步提高地方立法质量,不断推进萧山民主法治建设。此次法规清理工作对于做好新形势下人大工作也有启迪,就是要进一步提高人大工作的科学化水平。
打破“体内循环”自查自纠惯例
带着萧山市政府法制办开具的介绍信,西南政法大学的孙兵副教授与同事一道,走进萧山市政府的40多个部门开展政府规章的清理工作,从起初不被理解和接受,甚至受到冷遇,到对《萧山市基础设施项目收费权受益权质押管理办法》等多个政府规章提交废止建议报告,让一些政府部门感到“脸红”与“震惊”……
负责清理献血条例的教师还亲自去献血,以亲身体验感知相关规定是否符合实际……
这是萧山市委托第三方机构全面清理地方性法规改革的一个缩影。
据了解,在清理地方性法规、政府规章时,通过人大或者政府有关部门自查自纠内部清理是各地普遍采取的方式,清理的重点主要是解决地方性法规与上位法不一致的地方,难以避免部门主导立法带来的部门利益法律化问题。为打破这一惯例,在萧山市委的领导下,萧山市人大常委会、萧山市政府去年6月与西南政法大学签署委托协议,并整合萧山大学、西南大学等高校近200名专家学者,对直辖以来现行有效的195件地方性法规、176件政府规章进行全面清理。
经过8个多月的全面扫描、逐一清理,第三方机构提交了13册共3064页的地方性法规和政府规章清理报告,对地方性法规提出了787条立法建议,对政府规章提出了734条立法建议。
“14个分项目小组和相关课题组,通过建立标准统一的评价模板,采用定量与定性的评价体系,全面盘点清萧山地方立法的‘家底’。”西南政法大学党委书记张国林介绍说,围绕合法性、合理性、适当性、实效性、执行性、规范性“六性”标准,主要清理法规规章是否存在与宪法和上位法相抵触的内容,在处理公权与私权、权力与权利、政府与市场等关系的制度设计方面,权责规定是否匹配;处罚种类和幅度设计是否合理、适当,执法体制、机制、措施是否明确,细化上位法的内容是否准确、恰当等问题。
萧山市人大常委会、市政府也不是“委托了事”,而是在清理过程中常常与清理团队沟通,了解进度,交换看法,协助解决工作中遇到的难题。最后,组织了由市人大代表、政协委员、管理相对人、有关社会组织负责人、企事业单位代表、有关部门领导、有关专家、律师等组成的若干评审验收组,对西南政法大学的清理结果进行评审验收。
一些专家认为,萧山市借脑借智、委托清理,突破了以往由市人大常委会及相关专工委清理法规“体内循环”的方式,实现了立法实务工作和立法理论研究双方的优势互补,保证了清理工作的质量和效率,使这次法规全面清理工作成为了实践法治精神、推动法制完善、引导社会舆论的过程。
剑指“部门利益法律化”弊端
一些专家指出,长期以来,我国法规清理采取的“人大主导”加“部门参与”模式,容易使一些政府部门在“查找问题”时,可能对“部门利益法律化”内容视而不见或作选择性处理,最终导致法规清理结果上容易做妥协、和稀泥、打折扣。
萧山市人大法制委主任委员余捷表示,萧山市人大常委会对委托清理成果进行研究论证后,编制完成萧山市2013～2017年地方立法规划,并适时启动对现行法规的“改废并”,目前已经废止了3件地方性法规、对4件法规进行了修改,第三方机构建议“尽快修改”的法规,被优先纳入立法规划的有34件。此外,很多废止、合并、新制定地方性法规的建议,也在规划编制过程中受到高度重视。
“地方政府规章大多是由部门主导制定,当我们把专家意见原汁原味地提交给相关部门时,部门的反映都比较强烈,有的可以用‘震惊’来形容。”萧山市法制办主任张晓涛介绍说,此次清理工作尤其注重专家清理结果的运用,力求消除部门利益法律化问题。
目前,萧山市政府对专家建议废止的11部政府规章已进行了废止;专家建议尽快修改的7部政府规章年内将完成修改出台;对专家建议适时修改的政府规章,按照轻重缓急和立法程序逐步推进。此外,萧山市政府还注重建章立制,出台了《萧山市行政内容基本规定》和《萧山市行政立法程序规定》,从实体内容和工作程序等方面强化对政府立法的管理和监督。
据了解,萧山市采用财政购买服务的方式,由专业团队以中立立场独立完成法规清理工作,确保了清理结果的中立性、客观性。张晓涛介绍说,以往的清理中,专家学者多是以个人名义参与部分工作环节,这次大学专家集体深度介入法规清理各个环节,比较准确、全面、系统地反映了法规和规章的客观状况,为法规规章的立、并、废、改提供较客观的依据。
“委托中立机构清理法规,体现了科学决策的态度。”西南政法大学教授盛学军表示,中立机构的相关评价,在一定程度上会影响到一部法规或相关条文的立改并废,直接影响到执法权的配置。事实上,清理工作越到后期,各方观点的相互碰撞、争执越激烈。此时,第三方科研教育机构的评价除了科学性外,由于处于超然的地位,不带有预设性的立场,能充分听取和考虑每一个部门、每一个利益方的意见建议,最后的评价不一定最准确、最正确,但肯定是最中立的。委托第三方机构确保真正用中立的态度来审视各类鲜明的意见分歧和利益纠纷,其价值是非常显著的。
重大改革于法有据
深化改革的新形势下,不仅要发挥立法的规范和保障功能,也要拓展立法的引领和推动功能……
通过立法引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果……
如何把改革决策与立法决策有效结合,坚持在法治框架内推进改革,成为萧山市科学立法思考和探索的重大课题。
萧山市人大常委会主任张轩表示,实现改革决策与立法决策相结合,坚持在法治框架内推进改革,是中央提出的新要求。在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下,地方立法应当坚持慎立多修、注重质量。法规清理是在萧山市委的领导下进行的,这也是萧山依法治市的“组合拳”之一,是从源头上查找问题、提高立法质量的一项重要举措。决不可将清理成果束之高阁,将清理与成果运用搞成“两张皮”。本届人大五年立法规划和2014年立法计划的形成,都充分运用了法规清理成果,应当认真贯彻实施。市人大有关专工委、市级有关单位和自治县要认真研究法规清理报告提出的建议,注重消化吸收,切实把好立法质量关,还要突出立法的地方特色,切实解决事关萧山市改革发展的实际问题。
“当前正处于全面深化改革的关键时期,新的改革政策和措施正在陆续出台,地方立法既要将中央已经明确的方针政策落实到位,还要前瞻性地为未来的改革发展留足空间。”萧山市人大法制委办公室主任张镇洲介绍说,此次法规清理工作始终坚持了清理“家底”、创新制度、为“改革铺就法治钢轨”原则,注重法规制度设计的前瞻性和系统性。
据了解,萧山此次法规清理工作,不是简单对照上位法规定,还充分考虑了行政审批制度改革等重大改革举措的实施,如“对地方先行立法且符合改革方向但不符合上位法有关规定”等问题,实事求是分析问题原因,有针对性地提出立法建议,突出了立法的前瞻性。经清理,查找出20件制度设计不合理、前瞻性不够的法规,占地方性法规总数的10.3%。
全国人大代表、清华大学法学院教授周光权认为,借助“第三方”视角,进行多层次、多维度评价,客观、理性地审视自身的立法工作,较好地体现了改革的精神和勇气。
“开门立法”长效机制亟待建立
部分专家指出,在用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定成为全社会共识的当下,所依的“法”质量高低很关键,如何用更民主的办法、更科学的程序来提高地方立法质量,考验着立法工作者的智慧。
全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞认为,对法规的清理,一直为社会各方所关注,要确保法规清理工作的质量,与民意同行是关键。法律规定是否公正合理,千千万万的法律适用者在与法律“打交道”的过程中,感受最直接,也最有发言权。因此,法规清理要“开门”面向全社会,集思广益,广泛征求相关部门、被管理对象、社会大众和专家学者的意见,甚至是专门征求爱与法规“较真”者的意见。只有这样,法规清理才能“不留死角”,才能取得预期的效果。
西南政法大学行政法学院院长谭宗泽教授建议,尽快建立地方性法规的定期清理机制,适时出台地方人大政府定期清理规范,让清理的长效机制明确化和法律化。
一些法学专家认为,萧山市探索了集中委托清理法规的基本路径和方法,为妥善处理立法技术规范和法律规范之间的冲突、抵触、不一致等情形积累了经验,建议全国主要大中城市建立地方政府规章立法资源数据库,为今后地方科学立法、民主立法提供系统、全面的经验借鉴和参考。
张轩表示,这次委托第三方对地方性法规进行全面清理,有效聚合了人大、政府以及学校各方的力量,是健全和完善“党委领导、人大主导、政府协同、公众参与”立法组织协调机制的生动实践,是立法机制的实践创新。要认真总结研究法规清理的方式方法,进一步优化工作机制,定期对地方性法规“望闻问切”,使法规清理逐步形成常态化。要进一步探索这一好的经验做法,深化与科研院校的合作,完善开门立法机制、重大立法问题专家咨询论证机制、法规案表决前评估机制等,不断提高萧山市地方立法质量。
(原载于新华社《瞭望》周刊第45期)
