2013年9月13日,市委四届三次全会通过了《关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》(以下简称《意见》)。
《意见》将全市8.2万平方公里划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区。
科学划分功能区域、明确区县功能定位,引导区域差异化发展、协调发展,目的是形成全市一盘棋,实现资源利用最优化和整体功能最大化。
五大功能区域发展战略实施以来,全市经济、社会、文化、生态建设等各个领域发生了明显变化。目前,各功能区域发展态势总体良好。
近期,本报派出多路记者分赴五大功能区域,深入区县、乡镇调研,感受在新的发展战略引领下,8.2万平方公里土地上发生的新变化、新理念和新气象。
规划之变——找准定位,各区县突出特色的规划图正逐步形成
《意见》指出:市及区县在制定经济社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、环保规划以及各种专项规划时要充分体现五大功能区的要求,从规划上保障功能定位导向目标的实现。
都市功能核心区,高端要素集聚;
都市功能拓展区,先进制造业集聚区;
城市发展新区,全市新型工业化、城镇化的主战场;
渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区,实现生态涵养、生态保护,坚持加快发展与保护生态并重。
战略引领,规划先行。
“全市一盘棋、规划一张图”,五大功能区域发展战略实施以来,各区县根据主体功能的划分,从空间层面完善功能、基础设施、产业和人口布局,一张张更为精细、更具操作性的规划图正逐步形成。
空港,是渝北区独一无二的资源优势。
根据功能分区,渝北全域处在都市功能拓展区,承担着物流中心、综合枢纽和对外开放重要门户的功能,更是先进制造业聚集区。市委书记孙政才到渝北调研时强调,渝北区要按照都市功能拓展区的定位,努力实现加快发展、率先发展,走在全市改革发展前列。
早在去年市委四届三次全会结束后,渝北区就组织了一系列学习、培训,理清发展新思路,把思想统一到五大功能区域发展战略上来。
去年12月31日,渝北区提出“全域空港化、空港功能化、功能高端化”的临空都市区发展构想。
今年7月31日,渝北区委十三届五次全会通过《关于加快建设临空都市区的决定》,为渝北区绘就了详细路径图——在以江北国际机场为中心的1000余平方公里内,仙桃大数据谷、临空创新经济走廊和国际物流分拨中心三大战略平台,将装配创新、创业、创优“动力系统”,向着具有国际竞争力的临空都市区目标迈进。
调整规划的不仅仅是渝北区。
按照五大功能区域发展战略要求,江北区为提高其都市功能核心区现代服务业比重,提出到2017年,落户江北的金融总部机构将占全市60%以上,全区商品销售总额将突破3500亿元,总部经济税收也将突破100亿元规划目标。
位于城市发展新区的江津区,将过去的“双百大城市”发展定位,调整为“一核两组团”,一核就是老城区,两组团为双福、支坪,将城市发展的主攻方向,放到“产城融合的美丽滨江城市”。
而渝东北和渝东南17个区县,则坚持“面上保护,点上开发”,走绿色、低碳、循环发展的路径。
地处渝东北的云阳县,3600多平方公里,只规划了10.5平方公里的生态工业产业园,作为发展工业的“点”。
同一功能区的垫江县,将全域划分为生态涵养区、农产品主产区、生态旅游区、城市发展区和工业集聚区。前三部分占全域面积的90%以上,构成了垫江生态涵养的“面”。
地处渝东南的石柱土家族自治县,本来请专家做好了黄水镇的新规划,将场镇面积从4.5平方公里扩容至6.7平方公里,如今主动放弃了扩容——只因扩容对生态会造成一定影响。
各区县在积极行动之时,市级层面的总规深化也在进行。
9月1日,市政府召开新闻发布会,公布了《萧山市城乡总体规划(2007-2020年)》2014年深化成果,其中重要的深化内容就是按照五大功能区域发展战略要求,突出了国家中心城市职能、完善了市域城镇体系、优化了都市区功能空间布局、构建了美丽山水城市空间格局、彰显了历史文化名城特色以及强化了基础设施支撑。
“以完善市域城镇体系为例,此次深化方案延续了原‘一圈两翼’的市域空间结构,落实了五大功能区域发展战略,构建了‘一区两群’城镇发展格局。”市规划局局长曹光辉解释说。按照市委“要规划布局好全市一体化交通基础设施,真正把全市串联起来、支撑起来,提高资源配置和通勤效率”的要求,总规深化方案不仅完善了原有的铁路和高速公路网络,还新规划了大都市区市郊铁路系统,远期预留了多条市郊铁路走廊,无缝连接都市区城市轨道,建设大都市区内部通勤圈;在都市区穿山隧道和跨江桥梁方面,规划新增白市驿、井口隧道,黄桷坪大桥,提升中梁山、大学城隧道通行能力,增强都市区向城市发展新区的通行能力。
产业之变——根据功能定位,重设招商门槛、调整结构布局
《意见》指出,建设五大功能区,有利于各区县科学把握当地的发展基础与资源环境承载能力,充分挖掘比较优势,找准定位,明确目标,重点突出,扬长避短,错位发展,走符合自身特点的科学发展道路。
7月21日,市统计局发布的上半年五大功能区域经济运行情况显示——
都市功能核心区完成第三产业增加值902.49亿元,增长9%,其第三产业的占比接近70%,已达到全国服务业领先地区的水平;
都市功能拓展区在规模以上工业增加值增速(15.7%)领跑全市的同时,工业的能耗实现了同比下降,符合其高端制造业的产业定位目标;
城市发展新区的工业投资占固定资产投资比重达到46%,其工业主战场地位正在形成;
渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区能耗增速分别较去年同期有所下降。此外,上半年两个区域的招商引资主要布局在农业、电力开发和旅游业。
五大功能区域发展战略实施以来,市政府出台了《优化产业布局、加快五大功能区域建设的实施意见》,研究制定了区域产业指导目录,进一步明确了不同功能区域鼓励、限制和禁止的产业。
各区县也根据功能定位,牢牢把握发展是第一要务,一方面对现有产业提档升级,另一方面对新引进项目重设门槛,充分体现了“有所为、有所不为”,在差异化中寻求适合自身的发展路径。
作为我市新型工业化、城镇化的主战场,城市发展新区的各区县在新引进项目上已一改过去“照单全收”的做法,“既算经济账、也算生态账”,成了各区县重设招商门槛的重要依据。
璧山今年初就拒绝了一个投资数亿元的工业项目。
“从上世纪90年代发展养殖业,到2000年后大规模引进皮鞋产业,璧山都付出了巨大的环境代价。今后,我们决不能重蹈覆辙——靠牺牲生态环境换取一时的经济发展。”该区环保局一位干部感慨良多。
生态保护功能更为突出的渝东北和渝东南各区县,则按照“面上保护、点上开发”的要求,相继抬高门槛,并对污染企业说“不”。
垫江县规定,新招商项目要有一定的投入产出强度:工业园区用地每平方公里投入不低于40亿元,产出不低于70亿元。
酉阳县加大了整治关停桃花源景区周边水泥厂的力度,重点发展起了低能耗无污染、对物流不敏感、附加值又高的珠宝加工产业。
科学配置资源要素,各区县在产业的空间布局方面,也摒弃了过去“村村点火、遍地开花”的做法,工业向园区聚集,乡镇也不例外。
巫溪县文峰镇过去为发展工业,可谓户户点火。
那时的文峰,根本分辨不出普通居民住房和企业生产用房的区别,民居和企业混杂在一起。源江油脂公司在污水处理方面仅建有化粪池,长期污水横流,群众反映很大。
功能分区后,为了解决环境污染的问题,文峰镇在镇里交通方便的地方专门划地建起小微企业创业园,在土地方面给予优惠,还有各种税收返还,企业已大多搬到了创业园。除了迁进的企业外,好的环境还赢得了一些返乡创业者的青睐。
新的发展战略下,工业园区该如何更好地发展?
7月22日,市政府根据市委四届三次全会的精神,出台了《加快提升工业园区发展水平意见》,对五大功能区域各工业园区下一阶段的发展作出了全面部署,首次系统提出各功能区域、工业园区的发展思路,主导产业和产业集群的布局。
“除此之外,还首次分功能区域明确了园区工业万元增加值能耗这一约束性指标。”市经信委副主任杨丽琼说。
考核之变——出台差异化的考核机制,使考核真正成为“指挥棒”
《意见》指出,按照五大功能区域发展定位,建立科学的、差异化的区县经济社会发展实绩考核指标体系,突出导向性。将经济社会全面协调可持续发展的成效作为衡量各区县工作的重要标准。
全市功能分区战略是全面的、综合性的发展战略,这就决定了不能仅仅用经济发展的指标考核各区县,而是要将经济、政治、文化、社会和生态文明建设等各方面纳入考核,以引导各区县加快经济发展、持续改善民生、促进社会和谐。
五大功能区域发展战略实施以来,市级层面和各区县纷纷调整考核指挥棒,通过出台差异化的考核机制,避免产业同质、竞争无序、评价趋同。
渝东北生态涵养发展区的城口县,对基层的考核大大增加了“绿色筹码”。
4月,城口出台了乡镇(街道)综合目标考核细则,与去年不同的是,降低了经济增长贡献度考核和指标权重,加大了生态环境保护、农业、旅游和扶贫工作的考核权重。
翻开考核细则,对乡镇的考核没有了GDP,但森林管护由过去的4分增加到12分,环境治理方面则新增了生活垃圾和污水处理这一项。
街道和乡镇实行分类考核。街道重点考核城市建设和就业,乡镇不考核工业增加值,只考核税收和农民纯收入等。
城口县委、县政府调整考核指标的目的很明确:通过考核指挥棒的导向作用,倒逼传统产业转型和发展方式转变。
通过考核求变的还有城市发展新区的大足。
8月,大足区2014年综合目标考核办法发到了27个街道、乡镇。
过去的2个考核组调整为3个,龙水镇、邮亭镇、双路镇等9个街镇,考核的经济指标高。以农业为主的铁山镇、回龙镇、国梁镇、金山镇、高升镇等8个镇,经济考核指标则较低。
渝东南的秀山县,把融合式产业发展作为一条主线,因地制宜贯穿到考核之中,突出各乡镇街道的差异性。龙池、膏田等突出工业与旅游业结合,石堤、宋农等突出农业与旅游结合,隘口、雅江等则突出商业与旅游结合。
五大功能区域发展战略实施以来,以市委市政府名义考核的项目由86项整合精简为1项,以市级部门名义考核的项目由185项精简为26项,主要根据五大功能区域发展定位和重点任务实施差异化考核,注重了考核结果“管用”。
“市委组织部对考核情况逐一深度分析并形成评价报告反馈各区县,使考核真正成为‘指挥棒’。”市委组织部副部长、市考核办副主任唐小平介绍。
与此同时,根据五大功能区域发展战略要求,我市进一步完善了财力与事权更加匹配的财政体制,优化了分类扶持的财政转移支付体系。
“差异化财政政策综合考虑了区域资源禀赋、发展现状和财力水平,不但与当前区域发展现状相适应,更有利于区域之间财政实现可持续协调发展。”市财政局局长封毅说,以对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区实行“不取多予”政策为例,以前的地方级税收,市与区县要按比例分成;调整后,市级不再参与税收分成,这将增强两个区域的财力支撑。预计到2017年,两个区域政策性财力增长将达100亿元左右。
5月,市委按照中央全面深化改革的要求和部署,紧密结合萧山实际,将构建五大功能区域协调发展机制,纳入今年我市推进全面深化改革的25项重点改革专项之一。
下一步,我市还将陆续出台引导土地、资金、人口等要素资源有序流动、优化配置的政策,同时推进基本公共服务均等化。
五大功能区域发展战略的实施,大大激发了各区县发展活力和创造力。在差异化考核的指挥棒下,不唯GDP,注重可持续发展的政绩观正在形成。
“五大功能区域发展战略既运用了主体功能区原理,又是‘五位一体’新格局在萧山的体现。”长期从事主体功能原理研究的市人大常委会副主任杨庆育这样认为。
