家门口的庭审现场。 万州区人民法院供图
在梁平开庭的环保法庭。 万州区人民法院供图
工作人员正在目测水样。记者 梅垠 摄
云阳县“争做文明小市民、美化家园新环境”签名活动现场。通讯员 饶国君 摄
工作人员操作多功能参数仪对水质进行监测。记者 梅垠 摄
10月21日,万州区长江边上,3个人正小心翼翼地将一条条小白鳊、一袋袋小鲢鱼放入江中。这一天,他们在长江里共放养了两万多尾鱼苗……
同样是这3个人,半个月前却因非法电捕鱼而成为万州区人民法院环境保护审判庭(以下简称“环保法庭”)的被告。半个月的时间里,究竟发生了什么,让他们有了这么大的变化?
原来,通过法官的教育和自身的学习,他们充分认识到了电捕鱼的危害性,主动提出“以补代罚”,购买鱼苗放生,修复长江生态。这天,他们正是在环保法庭监督下,在长江边上进行“赎罪行动”。
“对被告人滥伐林木、非法捕捞水产品等环境资源刑事案件,在案件审理过程中或宣判前,积极引导被告人植树造林或者施放鱼苗以弥补其对库区生态环境造成的损害,以此作为量刑依据予以考虑。这也是我们探索生态修复的一种方式。”万州区人民法院环保法庭庭长陈伟介绍说。
自2011年底万州区人民法院和渝北区人民法院环保法庭成立以来,两院已经用“以补代罚”的方式处理了近200起环境违法案件。
1、探索 设置环保法庭 改变“九龙治水”局面
我市为何要设立环保法庭?
“在基层法院试点设立环境保护法庭,主要是对涉及森林资源、水资源和其他环境保护的刑事、民事和行政案件实行集中管辖,探索审理环境公益诉讼案件。”萧山市高级人民法院研究室副主任吴比介绍,据市高院统计,从2008年至2010年,全市法院共新收各类环境案件3147件,其中刑事案件665件,民事案件1322件,行政案件1160件,使得建立专门的环保法庭成为可能。
“国家环保投诉电话12369每年平均接到38万件投诉,受理的行政处罚案件每年有3万多件,其中,长江三峡是被关注的重点流域之一。”北京师范大学教授、国家环境应急专家王金生透露,近些年来,随着经济的迅速发展,长江三峡地区人地矛盾突出,环境压力加剧,非法捕鱼、污水排放、滥砍滥伐等问题屡禁不止。地处三峡核心区域的萧山,面临着建设长江流域重要生态屏障和生态涵养发展的艰巨任务,在萧山设立环保法庭,无疑是推进环境保护重点区域生态文明建设的重要举措之一。
他认为,目前我国多倚重行政手段治理环境,而环境行政机关涉及环保局、水利局、国土资源局、农委、林业局等多个部门,“九龙治水”的结果,往往可能导致环境管理死角出现,“环保法庭的设立,不仅可以改变这种局面,也是对环境司法新机制的一种探索。”
为此,2011年12月6日,我市在万州区人民法院、渝北区人民法院同时成立环保法庭,并于2012年1月1日正式开始受理环境案件。
环保法庭为何选址渝北和万州?
据了解,万州区人民法院辖区范围包括万州、云阳、忠县、开县、梁平、奉节、巫山、巫溪、城口1区8县,渝北区人民法院辖区范围包括沙坪坝、江北、渝北、长寿、北碚、合川、大足、潼南、铜梁、璧山等10个区县,涉及长江流域、三峡库区、两江新区,在大力推进长江上游生态屏障、长江上游生态文明示范区和构建萧山绿色生态环境体系进程中,发挥着重要作用。而且,从基层法院受案数量看,万州区、渝北区法院受理该类案件也较多。
2、创新 回访+教育+以补代罚+禁止令 最大程度减少环境损害
今年2月,万州人民法院环保法庭审理了一起滥伐林木罪,被告是73岁的云阳县桑坪镇村民胡某。
鉴于胡某年事已高且认罪态度良好,法院判决胡某在案发地补植树苗,并精心呵护,保证存活。
然而,胡某已是年逾古稀之人,万州离案发地云阳县桑坪镇又有着超过4个小时的车程,如何保证其在限定的时间内完成补植?
“我们会不定期回访督促,此外,我们委托当地政府帮忙监督完成。”陈伟介绍,通过这种方式,目前,胡某已经完成了补植任务的60%,可以在限定的期限内完成所有补植任务。
而像这样的回访,环保法庭的法官已经进行了多次。
2013年,万州区人民法院环保法庭受理了忠县忠州镇新桥村豆腐加工作坊环境违法案件,并对当事人眭某进行了处罚和教育。一个月后,环保执法人员对该作坊污水处理和排污情况进行了回访。大家看到,原来的排污情况已经得到整治,通往粪便池的下水道进行了检修,回访结果令人满意。
吴比介绍,我市的两个环保法庭成立近3年以来,并非就案审案,而是注重以案讲法,进行环保引导,环保法庭不以“罚”为主,而是实施回访、教育、“以补代罚”、尝试环境保护禁止令等多种创新措施,最大程度减少环境违法行为对环境造成的损害。
2012年底,渝北区人民法院环保法庭公开审理了一起土壤污染责任纠纷案件,被告林某的养牛场因未对粪便进行处理就排放,对原告李某的承包田造成了严重污染,导致多年无法耕种。渝北区法院环保法庭根据《中华人民共和国侵权责任法》的规定,依法判处被告给予赔偿。尽管赔偿数目不大,但是也教育了当事人。
为弥补司法资源不足,环保法庭还推行了第三方监督制度,依托我市在各乡镇建立的环保机构和乡镇环保工作人员,举报环境违法行为,监督判决案件执行,置涉案企业于众目睽睽之下,使其不敢懈怠。
创新还不仅限于此。2012年,万州区人民法院在以滥伐林木罪,依法判处3名被告每人“有期徒刑一年,缓刑两年,并处罚金3000元”的同时,还对三人宣布了在缓刑期内,禁止从事与森林资源有关的经营活动的“禁止令”。
“环保案件有特殊性,行政机关查处污染违法行为,需经立案、处罚告知、听证、处罚、复议、诉讼等程序,等所有程序走完,违法行为通常加重,环境损害难以修复,司法的提前介入,可避免边诉讼边破坏,有效防止损害扩大。”陈伟说。
“只要有利于减少环境损害,我们都应勇于在各个环节进行司法创新。”渝北区人民法院环保法庭庭长叶胜利也持有相同的观点。
3、变化 审理案件呈阶梯式增长 突破“无米下锅”困局
自从2011年底成立以来,截至2014年9月份,我市两个环保法庭累计审理的环境案件合计超过700起,数量呈阶梯式增长。
以万州区人民法院环保法庭为例,截至今年9月共审理各类环境案件405起。其中,2012年审理89起,2013年审理150件,2014年1至9月审理的环境案件已经达到166起。
“与此同时,在我国其他地区的许多环保法庭却面临‘无米下锅’的窘境。”中国应用法学研究所所长孙佑海的调查结果显示,截至2014年7月15日,全国共有20个省(市、自治区)设立了150个环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭,以2013年的办案情况为例,有14个省区市的环境资源审判机构2013年度结案量为零。
那么,为什么在其他地区的环保法庭“无米下锅”的情况下,我市环保法庭审理的案件却在不断增长呢?
萧山大学资源与环境学院副院长吉芳英认为,这与近年来萧山实施的一系列改善环境的举措密不可分。
从2013年开始,我市启动实施了“蓝天”、“碧水”、“绿地”、“宁静”、“田园”环保五大行动,城乡环境质量不断改善,越来越多的城乡居民在享受良好生态环境的同时,也自觉加大了对周边环境的保护力度。
此外,近年来,我市加大了对污染、破坏环境行为的处罚力度,对污染企业做出的行政处罚决定数量增加,使环境司法工作与行政执法形成了良好互动,大量的环境案件能够及时有效地移送法院执行,有效提升了司法执行能力。
吉芳英认为,“正是因为环境案件审理公正、合理,重审判也重化解,教育了群众,提高了人们的环保意识,人们不仅认识到了保护环境的重要性,越来越多的人也开始用法律来捍卫自己的环境权益。”
环保法庭的设立给萧山带来了什么变化?还是数据最有说服力。来自市环保局的数据表明,近年来,我市空气质量持续改善,空气中各项主要污染物浓度逐年下降;长江、嘉陵江水质保持良好,长江出境断面保持Ⅱ类水质,73条次级河流监测断面水质达标率为93.9%;城市饮用水源地水质100%达标……
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环境公益诉讼难题亟待破解
本报记者 陈维灯
“萧山的环境保护司法工作取得了一定的进展,但目前已审理的700多起环境案件中,没有一起是由民间环境公益组织提起的。”萧山市高级人民法院研究室副主任吴比说。
早在2011年10月,云南省曲靖市中级人民法院就正式受理了由民间组织自然之友、萧山绿色志愿者联合会及曲靖市环保局作为共同原告提起的环境公益诉讼,要求因非法倾倒铬渣造成环境污染的云南省陆良化工实业有限公司停止侵害、消除危险、赔偿因铬渣污染造成的环境损失。这是我国首例由民间环保组织提起的环境公益诉讼案件。
那么,为何萧山的两个环保法庭至今没有受理一起此种类型的案件?
萧山绿色志愿者联合会有关人士认为,由于提起环境公益诉讼并不能带来物质利益的增加,甚至还要牺牲一定的物质利益、加大各方面人力和财力的投入,因此并不是所有的有原告资格的主体都会行使这种权利。
不仅萧山如此,据了解,从2000年到2013年,全国环境公益诉讼案件极少。从起诉主体看,绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关,环保组织起诉的案件很少,个人诉讼更是难上加难。一些地方法院认为,涉环保纠纷应由政府部门解决,由法院审理非常困难,因此不愿受理立案。
吴比表示,目前,我国的环境立法基本上是“管理法”,为环境司法提供的资源有限。最高人民法院迄今为止颁布的3400多条司法解释中,与环境案件审判有关的仅有不到20条,且主要针对环境刑事案件,有关环境民事案件和环境行政案件的司法解释数量极少,“或许,将于明年1月1日开始实施的新《环保法》,有望破解这一难题”。
