——写在修改立法法决定通过之际
“赞成2761票,反对81票,弃权33票。”2015年3月15日上午,随着张德江委员长一声“通过”,《中华人民共和国立法法》被赋予了新的时代内涵,成为我国立法史上新的里程碑。
全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党,在“四个全面”战略布局中,“立法”发挥着引领推动和制度保障的关键作用。
历史是如此巧合。2000年3月15日,同样在庄严的人民大会堂,这部“立法的法”诞生。15年时光荏苒。人民共和国从“有法可依”向着“良法之治”大踏步迈进。
时代的呼唤 人民的呼声
温州人,有着敢为天下先的性格。然而,在全面深化改革大潮中,温州人有了困惑。没有地方立法权,一些重大改革探索无法推进。来自温州的全国人大代表郑雪君连续两年在全国人代会上提出赋予温州地方立法权。
引领改革开放,要修法。温州提出了一个中国很多城市共同面临的课题。“随着改革的深入,地方在立法方面的需求越来越强烈。”中国政法大学副校长、行政法专家马怀德说,“在全面依法治国大背景下,推动改革发展、化解社会矛盾、完善立法制度、提高立法质量,都对修改立法法提出了迫切要求。”
规范行政权力运行,要修法。一些地方行政管理部门突然发布通告,住房限购、车辆限行,让人措手不及;一些地方和部门的法规规章相互“打架”,让人无所适从……这些人民群众反映强烈的事情,需要从法治根源上寻找解决方案。
立法工作“不适应”,要修法。全国人大常委会法工委国家法室巡视员郭林茂介绍,目前立法工作存在一些不适应改革和经济社会发展的问题,有些法律法规不能反映客观规律和人民愿望,有些法律针对性、可操作性不强,有些法律部门利益化问题突出……“短板”制约着立法提质增效发挥引领、推动、保障作用。
“欲流之远者,必浚其泉源。”大如处理改革与立法关系,具体到百姓购房、买车、出行,国家权力和公民权利,立法法要规范;中央与地方事权划分,立法法要明确。
把这部“立法的法”修改好,意义深远。
在提交本次全国人大会议审议之前,立法法修正案草案已经全国人大常委会两轮审议。
——2014年8月25日,十二届全国人大常委会第十次会议初次审议了立法法修正案草案。全国人大常委会法工委主任李适时作草案说明时说:“要以问题为导向,深入总结实践经验。将一些好做法在立法法中提炼、固定下来,解决实际问题。”
修正案草案一审稿共28条,从发挥人大在立法中的主导作用,健全立法起草、论证、审议等机制,提高立法质量、增强法律可执行性,落实“税收法定”原则,赋予设区的市地方立法权,完善授权立法,加强备案审查等方面,对法律进行了修改、补充和完善。
会后,草案广泛征求了中央有关部门、各地和有关方面的意见,并在中国人大网全文公布,征求社会公众意见。
——同年10月,党的十八届四中全会召开,提出了建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家这一总目标。根据全会精神,全国人大法律委员会对立法法修正案草案进行逐条审议、修改,形成草案二审稿,提请12月22日举行的全国人大常委会第十二次会议审议。
那次提交上会的草案已“全新改版”,由28条增至35条:进一步细化全国人大及其常委会专属立法权;完善赋予设区的市地方立法权的有关规定;规范地方政府规章权限;完善制定行政法规程序等。
常委会组成人员和列席人员普遍认为,修正案草案贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,总体吸收了各方面意见,已趋成熟。会议决定将立法法修正案草案提请十二届全国人大三次会议审议。
现实有所需 修法有所应
半年多来,立法法修正案草案历经“一审”——公开征求意见——“二审”——再次公开征求意见,最终摆到全国人大代表面前,接受“三审”。
2015年3月8日下午,人民大会堂。
出席十二届全国人大三次会议的近三千名全国人大代表,听取全国人大常委会副委员长李建国所作的说明。
说明指出,党中央高度重视立法法的修改,将立法法修改列为需要党中央2015年研究的重大立法事项。2015年2月12日,习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议,听取了全国人大常委会党组《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉几个主要问题的请示》的汇报,原则同意全国人大常委会党组的请示,并就进一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。会后,根据党中央的重要指示精神,对修正案草案又作了进一步修改完善。在此基础上,形成了提请大会审议的立法法修正案草案。
——通过修改立法法,完善立法体制,做到立法决策和改革决策相统一、相衔接,重大改革于法有据,立法主动适应改革需要,改革和法治同步推进。
——突出重点,着力围绕提高立法质量完善制度。认真总结多年来科学立法、民主立法方面实践经验,将一些好的做法通过修改立法法提炼、固定下来。
——这次修法是部分修改,不是全面修改,对可改可不改的暂不改;对认识比较一致、条件成熟的,予以补充完善;对认识尚不统一的,继续深入研究;对属于工作机制和法律实施层面的问题,通过加强和改进相关工作予以解决。
作为中国特色社会主义法律体系中起“支架”作用的重要法律,立法法修改关乎国家政治制度顶层设计,每一处修改都意义重大。
——赋予设区的市地方立法权。草案在依法赋予所有设区的市地方立法权同时,明确地方立法权的边界,规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。
——落实“税收法定”原则。草案将“税收”专门列出,作为只能制定法律的事项,明确“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。
——对部门规章和地方政府规章权限进行规范。草案规定,制定部门规章,制定地方政府规章,没有上位法依据,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
——发挥人大在立法工作中的主导作用。草案规定,全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作;涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案,可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。
——深入推进科学立法、民主立法。草案将提高立法质量明确为立法的一项基本要求;规定建立开展立法协商,完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度;健全审议和表决机制。
——加强备案审查。草案增加规定,全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查;可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈,并可以向社会公开。
全国人大代表、甘肃省高级人民法院院长梁明远说,这次立法法的修改是对立法经验的全面总结,把好做法、好经验提炼吸收,并广泛凝聚共识、寻找最大公约数。这对今后制定“立得住、真管用”的法律,对全面依法治国,必将起到重要推动作用。
民主的实践 国家的意志
3月9日下午,山东代表团审议现场气氛热烈。“我对税收法定特别关注,昨天发现上大会的草案和原来的二审稿有很大差别。”全国人大代表赵冬苓说,“二审稿对税种、纳税人、纳税对象、计税依据、税率都明确规定要法定,但是现在草案里,纳税人、纳税对象、计税依据、税率等要素全都消失了,这与二审稿相比变得笼统了。”审议过程中,很多代表都表示了相同意见,提出应将“税率”明确写入立法法。
“1000多名代表对修正案草案提出了具体的意见和建议,很广泛、很中肯。意见大概涉及12个方面,80多个具体问题。”郭林茂介绍。
代表的审议意见承载着民主的重量。
全国人大代表、全国人大法律委员会委员沈春耀透露,根据大会日程,11日上午全国人大法律委员会对代表们提出的有关修改立法法的意见进行了审议。会议从上午9点一直开到中午12点多,与会人员各抒己见,根据代表意见,对草案作出多处重要修改,提出了修改立法法的决定草案。
12日上午,十二届全国人大三次会议主席团举行第二次会议,听取了全国人大法律委员会主任委员乔晓阳作的关于立法法修正案草案审议结果的报告。经过表决,决定将关于修改立法法的决定草案提请各代表团审议。
决定草案在修正案草案基础上,作出了27处实质性修改。其中,对于税收法定、地方立法权等广受关注的热点话题,一一作出回应。
拿到修改后的草案,赵冬苓在代表团全体会上说:“加了税率,比原来有了很大的进步。我认为这是最重要的要素,非常高兴看到这一修改。”
尊重代表的意见,就是尊重人民的意愿。郭林茂介绍说,根据代表审议意见,草案作出了多处修改。比如原来草案规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”由法律规定。但是很多代表对这条提出意见,建议将“税率”明确写进法条中。现在已经改成“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”由法律规定。
“还有其他一些修改,也是听取了代表们的意见。比如坚持立法公开的原则,一是在总则第五条中明确规定‘坚持立法公开’;二是法律草案公开征求意见的时间从20日延长到了30日等等。”郭林茂说。
纸上得来终觉浅,事非经过不知难。
8日下午,代表听取立法法修正案草案说明——各代表团审议——法律委全体会议审议,提出修改决定草案——大会主席团会审议,决定将决定草案提请各代表团审议——各代表团审议决定草案——法律委全体会议审议,提出建议表决稿——大会主席团会审议,决定将建议表决稿提请各代表团审议——各代表团审议建议表决稿——大会主席团会决定将表决稿提请代表大会全体会议表决——决定草案15日上午提交大会表决。
“大会法案组向每个代表团派出若干名联络员,收集代表意见,之后进行集中分析整理,并对草案作出相应修改,工作量非常大。”郭林茂说。
“良立法,立良法。”立法法审议修改的过程,使党的主张和人民意志通过法定程序转化为国家意志,充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,生动诠释和实践了中国特色社会主义民主法治,必将在“法治中国”建设史上留下浓墨重彩的一笔。
(新华社记者 霍小光 杨维汉 陈菲 张晓松 新华社北京3月15日电)
