公元前6世纪左右管子提出“治国使众莫如法，禁淫止暴莫如刑。威不两措，政不二门。以法治国，则举措而已。”的理念，表现出对于“以法治国”的提倡。此后，“法为治具”成为历代的传统认识。所谓“法为治具”，主要是指以法律作为君主手中治国御民的工具，成为吏民的“规矩绳墨”。据《贞观政要》记载，唐代魏征在和唐太宗讨论治国之道时曾说，“仁义，理之本也;刑罚，理之末也。为理之有刑罚，犹执御之有鞭策也”。就是说，国家就像是一匹奔马，皇帝就像是骑马的御者，他手中的鞭子就是法律。这是中国古代法律工具主义的形象比喻，影响至为深远。
在中国古代，国家制定的良法对于社会经济的发展、社会关系的调整与控制，对于犯罪行为的制裁以及法律秩序的确立，都起过不可或缺的积极作用，是中国古代法制的重要渊源，也是缔造盛世的重要条件。正如韩非所说：“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强;奉法者弱，则国弱。”但古代中国实行的是君主专制制度，皇帝是国家法律的制定者和最高的审判官，他的权威超越法律之上。虽有汉文帝、唐太宗尊重法律权威的一些史例，他们从国家长治久安出发，使圣意屈从于法律，如同唐太宗所说：“法者非朕一人之法，乃天下之法。”但更多的情况是法律随着皇帝的权威而为之轻重，如汉代杜周所言：“前主所是著为律，后主所是疏为令。当时为是，何古之法乎?”唐代白居易在谈到法与吏的关系时也说：“虽有贞观之法，苟无贞观之吏，欲其刑善，无乃难乎?”如果把“吏”字改为“君”字，也完全符合历史的实际。所以，古代“以法治国”缔造的法制，说到底是君主人治主宰下的法制，它的作用的发挥是有局限的。
虽然如此，法律工具论不仅在古代，甚至在当代也有一定的影响。人们经常把法律当做工具来对待，这与今天依法治国的要求是格格不入的。为了建设法治中国，必须清除法律工具主义的影响，牢固树立法律权威主义的理念。法律权威主义，就是国家的一切活动都在法治的轨道上运行，任何人都受法律的约束。在这一点上，法律是至高无上的。法律的权威，需通过全面持续地推进依法治国才会在全民思想意识中树立起来。我们必须强调古代的“以法治国”和今天的“依法治国”是有严格区别的。尽管只有一字之差，但是前者将法律置于工具地位，后者则奉法律为权威。以法治国，意味着法律处在权力之下;而依法治国，则意味着不管权力有多大，都要受到法律的制约，不仅把权力关在制度的笼子里，还把权力关在法律的笼子里。制度的笼子是防止权力的滥用，法律的笼子是惩治权力的滥用。编好用好这双重的笼子，才能更好地使权力依法运行。
(作者系中国政法大学终身教授)
